來源：人民日報      時間：2020-01-06

      在深圳，油漆廠、鋁廠的舊廠房華麗轉身，成為新興產業集聚空間；在上海，老舊工業園區轉型為國際文化交流和商務服務中心；在蘇州，古典園林搭起浸入式昆曲戲臺，兩大文化遺產珠聯璧合……近年來，隨著經濟社會發展、百姓生活水平提升，不少城市空間面貌一新，煥發出生機活力。

  日前召開的中央經濟工作會議提出“要實施城市更新行動，推進城鎮老舊小區改造”，為進一步提升城市發展質量指明了方向。

  增量空間資源有限，發展短板亟待補足——

  城市建設轉向存量提質改造

  電線入地，加裝電梯，配建食堂、花園、養老托幼中心等設施……2020年前11月，全國開工改造近4萬個城鎮老舊小區，725萬戶居民迎來居住環境新變化。

  “從老舊小區改造中，可以看出城市更新與新建的不同。”中國城市科學規劃設計研究院院長方明說，“新建”以增量建設為主，“更新”則以存量改造為主，“過去‘大量建設、大量消耗、大量排放’和過度房地產化的城市開發建設方式已經難以為繼。”

  增量空間資源有限。中國城市規劃設計研究院城市更新研究所副所長范嗣斌介紹，城市空間不可能無限擴張，目前，全國城市中存量供地占比逐年增加，在東部城鎮化水平更高的大城市中表現得更為明顯。深圳、蘇州等部分城市存量供地占比超過50%，北京、上海等一線城市未來規劃中的城鄉建設用地規模也在收窄。

  存量空間優化潛力很大。方明介紹，當前，不少城市的廠礦、機關、學校等閑置房屋及景觀資源有待再度開發利用，一些低效的空間資源也有待進一步提升利用率。像倉庫、舊工廠、城中村、普通平房、老舊小區等，不少處于“黃金”地段，卻未得到高效合理利用。據有關部門統計，我國處于低效利用狀態的城鎮工礦建設用地約占全國城市建成區的11%。

  城市發展短板亟待補足。過去，一些城市發展往往注重追求速度和規模，城市規劃建設管理“碎片化”問題突出，空氣污染、交通堵塞等“大城市病”逐漸凸顯。“滿足人民日益增長的美好生活需要，就要逐步補齊城市基礎設施和公共服務設施短板，推動城市結構調整優化，提高城市管理服務水平，而這些舉措都屬于城市更新的范疇。”方明說。

  日前，住房和城鄉建設部明確，實施城市更新行動，就是要推動城市開發建設方式從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展，將建設重點從房地產主導的增量建設，逐步轉向以提升城市品質為主的存量提質改造。老舊小區改造、生態修復、完善城市空間結構、強化歷史文化保護、新型城市基礎設施建設、增強防洪排澇能力等各項內容都已被列入城市更新的任務清單。

  惠民生、促投資、擴消費、興產業——

  城市更新可一舉多得

  “拎包就能入住，2000多元的月租金比周邊還低一點。”新入職杭州北部軟件園的95后小伙劉航，在公司附近的瓜山未來社區租到一套稱心的單身公寓。

  這個位于杭州大城北核心區的時尚社區，兩年前還是雜亂無章的城中村。近幾年周邊環境逐步優化，這一區域的發展卻有些跟不上。西邊是運河灣歷史街區和音樂公園，東側建起了智慧網谷數字經濟小鎮，北部還規劃有醫院和健康產業園，數萬青年人才涌入，急需一個適合創業居住的新型社區。

  從城中村“變身”未來社區，不是靠推倒重建，而是在保留原有建筑和歷史文脈基礎上進行改造更新：舊建筑外立面重新刷白，窗戶、陽臺用彩色線條勾勒；空間結構重新梳理，根據年輕人不同愛好劃分成電競愛好者、寵物愛好者等各具特色的公共區域……

  “面子”更漂亮，“里子”也更“智慧”。在未來社區，多個數字化項目正在如火如荼地建設，5G+體育、5G+醫療、5G+教育等各類5G應用將覆蓋社區，未來將形成數字治理、社企共建、全民參與的新型社區治理場景。

  瓜山未來社區的更新，激發了方方面面的發展活力。“惠民生、促投資、擴消費、興產業，一舉多得。”同濟大學建筑與城市規劃學院教授、城市更新中心主任徐磊青以該社區為案例具體分析道，在改善民生方面，本地居民居住條件得到大幅改善，房屋也能升值，附近工作的年輕人能夠享受高性價比的人才公寓，居住問題得以解決；在促進投資方面，瓜山未來社區由政府部門主導投資，社會資本出資租賃房屋并運營管理，其中改造階段，政府部門出資11億多元，拉動了社會資本6億多元；此外，社區內各種新建的智慧設施還將帶動數字消費，助推5G應用等數字產業發展。

  近年來，不少城市都開展了豐富多樣的城市更新探索，有城中村改造、舊工業區改造這樣的功能型更新，有關注歷史文化遺產價值的保護型更新，還有生態修復、優化城市公共環境等改善型更新。在方明看來，各地實踐都能體現城市更新的一舉多得之效——發展城市新經濟、完善城市新功能、打造城市新意境、助力應用新科技，“城市是經濟社會活動的一大空間載體，通過城市更新調整空間布局結構、升級公共基礎設施、補齊公共服務短板，能夠為產業升級和新經濟發展創造良好環境，為居民消費就業提供更好條件，這也是構建新發展格局的重要舉措之一。”

  資金難題待解決，體制機制須理順——

  配套政策要相應跟上

  相比“平地起高樓”式的增量建設，存量改造過程更為繁瑣復雜。范嗣斌和同事隨住房和城鄉建設部進行全國城市更新摸底調研后發現，一些地方的管理部門和企業反映的難點主要集中在資金壓力大、缺乏機制支持上。不少受訪者建議，應盡快建立和完善與城市更新相適應的體制機制和政策體系。

  先看資金。城市更新資金主要來源有財政資金、社會資本、居民出資等。“城市更新要持續穩步推進，必須充分激發起社會資本的積極性。”范嗣斌分析，財政資金主要用于市政設施、基本公共服務的提升改善，居民出資規模有限，為此要積極鼓勵社會資本參與。

  目前，各地已有許多社會資本參與的成功案例，但也面臨一些共性問題。“比如一些企業在老舊小區中建設停車場、商業設施之后，物權歸屬、經營收益等得不到很牢靠的保障。”范嗣斌表示，這些問題影響了企業參與的積極性，“相比傳統增量開發建設模式，城市更新是一個投入大、回報低、周期長的過程，應通過土地管理、融資貸款、財政稅收等方面的政策創新，減輕初期資金投入壓力，讓企業能在長期運營中實現投資回報。”

  再看機制。根據范嗣斌的調查，在14個省份回收的問卷中，超過七成管理部門受訪人員所在的城市發布了城市更新相關法規、指導意見和規范文件，但更新項目仍在土地出讓制度、建設標準規范和審批程序等方面受到制約。“比如，更新改造項目可能因為空間有限，不能滿足日照等規范要求；又如，土地邊界調整缺乏支持依據；再如，舊建筑改造按現行程序報批時間較長。”徐磊青認為，現行機制往往是在開發新建的城市發展模式下設立的，有些不適應城市更新的需要。

  “城市要更新，法律制度、標準規范、財稅政策、審批程序等各方面配套政策也要相應跟上。”徐磊青表示，只有體制機制理順了，才能激發城市居民自主更新的意愿、市場主體參與的積極性。

  目前，住房和城鄉建設部已加快部署，完善城市規劃建設管理體制機制，力爭形成一整套與大規模存量提質改造相適應的體制機制和政策體系，健全社會公眾滿意度評價和第三方考評機制，促進城市治理體系和治理能力現代化。未來，城市更新行動有望在各地加快實施、見到實效。